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      2. 董志勇:新發展格局與國家治理效能提升

        【摘要】新發展格局下提升國家治理效能需要從動態思維和系統觀念出發,更好發揮政府作用。有效發揮政府作用,要強化宏觀管理職能,提高政府管理能力和應急能力,有效應對市場失靈問題,彌補政府“缺位”;要深入推進簡政放權改革,降低制度性交易成本,提高政府效率,有效應對政府失靈問題,謹防政府“越位”;要完善國家治理體系,強化系統性治理觀念,在構建新發展格局中動態調整政府邊界,有效應對經濟社會發展變化,減少政府“錯位”。

        【關鍵詞】新發展格局 國家治理效能 政府職能轉變

        面對國內社會主要矛盾變化和國際不確定性增加,我國適時提出了“要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。構建新發展格局的戰略選擇具有自主性和長期性,將帶來經濟社會各領域新變化,也將對世界經濟環境帶來深刻影響,這些變化對國家治理能力提出了新要求,需要重點提升國家治理效能,更好發揮政府作用。

        新發展格局下經濟社會發展新特征

        新發展格局下國內外經濟社會表現出新特征,首先是我國進入新時代后全面深化改革進入新階段,解決我國經濟結構性問題成為工作重點,此外,全球失衡下的結構性矛盾帶來的不確定性和不穩定性加劇,我國經濟社會發展面臨的外部環境惡化。

        具體來看,一方面,隨著改革開放事業的推進,我國取得了舉世矚目的經濟發展奇跡,各級政府在加強市場建設的同時也成為重要的市場主體,但近年來我國經濟社會的結構性矛盾日益凸顯,全面深化改革推進高質量發展成為時代選擇。同時,國內經濟結構性矛盾也限制了擴大開放的深度和廣度,成為對外開放的重要制約因素。隨著我國社會主要矛盾發生變化,國內經濟工作重點也逐漸從“摸著石頭過河”轉向“頂層設計”,這需要發揮好政府在全局謀劃中的統籌能力,通過加強“頂層設計”完善社會主義市場經濟體制,建成高標準市場體系,推進重點領域改革尤其是產權制度改革和要素市場化配置改革,進而暢通國內大循環,這對推進國家治理體系和治理能力現代化的要求更為迫切。

        另一方面,隨著全球失衡加劇,全球多層次矛盾不斷激化,帶來了經濟體之間的權責失衡和全球貧富差距的擴大,全球經濟不確定性增加,經濟增長動力不足,世界主要發達經濟體進入經濟衰退階段。與此同時,全球社會變得更加不穩定,逆全球化聲音增大,由此帶來的貿易摩擦和地緣政治沖突成為世界難題,時刻威脅著人類生存發展安全,也對全球治理新模式需求增加。而且全球化使得國與國之間各領域聯系更為緊密,局部風險經過傳遞后正逐漸上升為全球性風險,風險傳染性不斷增強。突如其來的新冠肺炎疫情使全球經濟社會受到巨大沖擊,產業鏈和供應鏈受到重創,全球經濟格局正發生深刻變化。在這樣的背景下,構建新發展格局既需要增強我國經濟發展中應對風險的能力,更需要提升協調解決各方面矛盾、消除發展阻力、激發增長動力的能力,以建設更高水平開放型經濟新體制,這需要不斷優化國家治理,推進國家治理體系和治理能力現代化,提高國家治理效能。

        高效能國家治理是構建新發展格局的基石

        新發展格局帶來的新變化表現為長期性、動態性、系統性和復雜性,需要政府發揮好統籌國內國際兩個大局的能力,使高效能國家治理成為構建新發展格局的基石。

        在新發展格局中,暢通國內大循環需要提升國家治理效能。首先,暢通國內大循環需要打通生產、分配、流通、消費等各個環節,這就需要充分發揮中央、地方和各方面積極性,加快各領域改革創新,打破制度性市場分割,打通行業間和區域間的堵點,以高效能國家治理為經濟轉型發展注入強勁動力。此外,國家治理效能提升是社會主義市場經濟的內在要求,暢通國內大循環的重點工作之一是持續優化營商環境,需要政府加強自身建設,建設服務型政府,從“想做什么就做什么”到依法行政,推動政企分開、政資分開、政事分開和政社分開,建設高效便捷的政務服務體系,強化政府公共服務職能,降低行政成本,提高各級政府服務經濟發展的效能,推動政府從全能型、管制型向服務型、法治型政府轉變。當前我國經濟發展面臨的是結構性矛盾,供給側結構性改革和需求側改革都需要政府積極有為引導經濟發展,提高國家治理效能就是增強經濟社會發展的“掌舵能力”,推動經濟發展實現行穩致遠。

        在新發展格局中,暢通國際大循環進而實現國內國際雙循環更需要國家治理效能的提升。我國正從商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變,制度的有效供給和實施是一項系統工程,從試點到推廣涉及經濟社會發展的方方面面,需要高效能國家治理帶來高質量制度供給。我國構建新發展格局,旨在掌握中長期發展主動權,推進全方位對外開放,在更深層次上融入全球經濟,進而推動構建開放型世界經濟和人類命運共同體,帶動世界各國走向共同繁榮,這也離不開高效能的內政外交能力,在日益復雜的國際形勢下發出中國聲音,總結中國發展經驗,為世界發展貢獻中國智慧,需要具有國際視野同時深刻理解中國實踐的專業化國家治理團隊。歷史經驗表明,國家治理能力是一個國家實現持續發展的保障,也是實現安全發展的基礎,尤其對于轉型經濟體而言,更需要國家治理能力的高效發揮,凝聚合力推動經濟“爬坡過坎”,新發展格局的形成需要高效能國家治理保駕護航。

        新發展格局下國家治理效能提升需要動態思維和系統觀念

        新發展格局的構建具有動態性和系統性,作為構建新發展格局的基礎力量,提升國家治理效能也應具有動態思維和系統觀念,在改革創新上應更具前瞻性、全局性、戰略性和整體性。

        政府的經濟職能不是一成不變的,而是與時俱進的,這是由經濟社會發展帶來市場環境變化所決定的,構建新發展格局的動態性決定了國家治理效能提升需要動態思維。在構建新發展格局的過程中,國內外經濟結構和發展水平將處于動態變化,對政府職能的需求也是動態變化的,這需要不斷調整政府職能適應經濟社會發展需要,這也意味著國家治理效能提升是一個動態發展的過程。市場如同一個動態演化的生態體系,隨著新技術的廣泛應用和經濟發展程度的提升,市場能夠更高效滿足社會需求的同時,經濟結構和市場環境也變得更為復雜,不斷帶來新的問題,對政府職能提出新的需求。因而,政府的經濟職能將隨著市場環境和經濟結構的變化而變化,并反作用于市場環境和經濟結構,兩者相互作用,形成雙向動態演進的過程。新發展格局的形成和完善是一項長期任務,期間內外部經濟環境都處在快速變化之中,這需要政府不斷改革創新以適應經濟社會發展需要,引導經濟社會良性運行。

        歷史經驗也表明,技術進步是推動政府職能轉變的關鍵力量,過去兩個世紀工業革命帶來了經濟結構的深刻變化,并改變著原有的經濟社會關系,同時帶來了新的治理難題,政府不斷完善政府職能,并建立新的機構應對變化,使得政府職能隨著技術進步同市場一樣也處于動態演化狀態。此外,構建新發展格局意味著更大范圍更寬領域更深層次地融入世界經濟,進一步擴大中國對外開放程度,這也“倒逼”政府加快職能轉變,營造良好營商環境,提高國內市場吸引力,國內外發展需求的動態變化也對國家治理能力不斷提出新需求。構建新發展格局意味著要直面外部風險,且外部風險沖擊形式相比過去將更為復雜,對國內經濟社會的沖擊力度也更大,這對國家妥善應對外部風險帶來了新挑戰,要求政府不斷發現新問題,未雨綢繆提高抗風險能力。

        新發展格局的構建也是一項系統工程,需要堅持系統觀念,構建新發展格局的系統性決定了國家治理效能的提升需要系統觀念,提升國家治理效能有助于提高防范化解系統性風險的能力,增強經濟系統穩定性。當前,全球政治經濟格局處于高速變化中,技術更新迭代速度呈現指數級變化,這意味著構建新發展格局需要在制度供給上更具有前瞻性。一方面,需要從系統發展角度進行前瞻性思考,加大對基礎創新和戰略性新興產業的投入力度,在中美貿易摩擦中,華為的前瞻性給我們上了生動的一課,在新發展格局下需要越來越多像華為一樣的企業,這就需要國家在科技創新領域發揮好激勵引導作用;另一方面,需要從系統安全角度進行前瞻性思考,識別未來潛在風險并重點防范,增強應對突發事件的能力。構建新發展格局涉及經濟社會方方面面,尤其是在構建國際大循環中將面臨全球各方面的新約束,需要從全局進行謀劃,統籌好國內國際兩個大局,從戰略上進行布局。隨著全球一體化的深入,全球產業鏈和供應鏈將更為復雜,全球各個節點之間的交互作用不斷增強,需要各級政府挖掘本土優勢,善于在危機中育新機、變局中開新局,更好激發各個主體的主動性和積極性。國家治理效能提升更重要的是在實施上,新發展格局對系統觀念有了新要求,需要發揮好政府在資源整合和方向引導上的重要作用,構建新發展格局需要各方面統一思想和目標,從整體上推進形成合力,尤其要加強基層工作落實能力。

        新發展格局下國家治理效能提升需要彌補政府“缺位”、謹防政府“越位”以及減少政府“錯位”,從而有效發揮政府作用

        新發展格局下國家治理效能提升有賴于正確處理好政府的邊界問題,深化改革推動政府職能轉變,使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用。政府和市場不是割裂的,而是相互統一的,政府作用的有效發揮有助于市場有序健康運行,市場的有序健康運行為政府作用有效發揮提供良好環境和暢通的政策傳導渠道。未來我國提高國家治理效能的工作重點在于深化行政體制改革,使政府在經濟社會發展中不“越位”、不“缺位”,合理分配公共資源化解政府“錯位”,并能及時“補位”。

        國家治理效能提升需要彌補政府“缺位”,這要求我們進一步強化宏觀管理職能,提高政府管理能力和風險應對能力,有效應對市場失靈問題。首先,政府應適時彌補市場不足,營造良好的市場環境。公共產品供給是政府最根本的職能,發揮好政府在市場中的作用,包括基礎設施的供給,如“鐵公基”等硬性基礎設施,以及制度和交易平臺等軟性基礎設施,不斷消除各項交易成本,在新發展格局下暢通國內大循環還需要把握科技前沿,不斷推進“新基建”,并發揮政府在基礎創新尤其是涉及國家安全的重大科技創新上的作用,形成良好的創新土壤。其次,不斷消除市場的無效率,如當前我國科技領域面臨巨頭壟斷,影響公平競爭環境和中小企業創新動力,造成市場效率損失,需要加強政府在反壟斷上的能力。構建新發展格局需要堅持新發展理念,加強對經濟主體的外部效應治理,如環境問題等。構建新發展格局需要政府發揮好收入分配調節作用,做好轉移支付,有效縮小區域間、部門間和居民間收入差距,提高居民的消費能力和需求帶動供給的能力。最后,需要建立健全防范化解重大風險體制機制,提升應對突發公共事件的能力,彌補政府維護經濟發展安全上的“缺位”。市場和政府作用發揮都是有成本的,政府的成本是以財稅制度為支撐,財稅制度本身又對市場經濟帶來某種扭曲,產生額外成本,因而確定政府邊界的關鍵在于從全社會角度考慮成本收益。

        國家治理效能提升需要不斷謹防政府“越位”,這要求我們進一步深入簡政放權改革,降低制度性交易成本,提高政府效率。政府職能的有效發揮不僅在于彌補市場失靈和市場缺陷,還在于對政府失靈問題的解決,深化行政體制改革,推動政府職能轉變,包括簡政放權、取消與經濟發展不相適應的干預和管制等,提高政府效率,降低制度性交易成本。其一,進一步推進減稅降費改革,有效降低中小企業稅收負擔,營造更加良好的營商環境,重點支持實體經濟發展,讓企業輕裝上陣,使資源從虛擬經濟向實體經濟回流。其二,政府失靈的一個主要表現是行政低效率,由于政府工作人員終身雇傭屬性和政府資源的公共屬性,導致政府存在效率問題,需要加強事后評估機制建設,制定激勵機制提高政府工作人員的工作效率。政府的低效率還表現在嚴重的財政赤字和地方債務問題,這也是當前我國面臨的潛在經濟風險來源,由于官員晉升的政績更多來源于可見的政績,而缺乏事前事中事后評估,忽視了發展過程中的成本代價,帶來激勵扭曲,地方債務蘊藏潛在危機,其中貴州省獨山縣等“政績工程”帶來的地方債務問題是典型案例。當前有的地方存在不同程度的“獨山現象”,對經濟發展的可持續性和防范系統性風險帶來挑戰,因此,應加快轉變激勵機制,適應構建新發展格局要求提高國家治理效能。其三,黨的十八大以來,深入推進反腐倡廉取得巨大成效,但也出現了地方政府官員懶政怠政問題,使得部分地區經濟發展缺乏活力。一個重要原因是法律制度不健全和政府職能不明晰,需要深入推進依法治國和依法行政,下放審批權,規范審批流程,減少行政程序和鏈條,明晰政府官員權力和責任,激發各級政府積極性。其四,謹防政府機構自我擴張和“政府亂作為”,在缺乏公眾監督和事后評估下,政府“越位”成本可能超過市場失靈帶來的損失,因此,需要把握政府干預尺度,建立事后評估制度,降低干預后遺癥,如新壟斷的產生等。隨著經濟全球化,科技進步和制度創新,市場機制不斷完善,有的政府行為可以通過市場完成,同樣需要進一步簡政放權使政府退出競爭性領域,放松干預和管制。

        國家治理效能提升需要政府動態調整減少政府“錯位”,完善國家治理體系,及時“補位”,強化系統性治理觀念,不斷優化政府職能,有效應對社會發展變化。隨著技術發展和全球化進程的加快,國與國之間的空間距離不斷縮小,關聯性和外部性增加,政府作用發揮表現出新特征。首先是全球性問題需要世界各國聯合提供全球公共品,如打擊恐怖主義、全球氣候變化應對、全球傳染病防治以及全球經濟提振政策實施等,由于一國政策的“溢出效應”越來越明顯,缺少國際合作將可能帶來“以鄰為壑”的惡性循環。因此,在新發展格局下國家治理效能提升需要適應這一時代變化,完善國家治理體系,強化系統性治理觀念,加強國際政策合作與協調,在新發展格局形成中動態調整政府邊界,有效應對經濟社會發展變化,合理配置公共資源應對新問題新挑戰,減少在國際治理中出現“錯位”。一方面,要積極參與建立多雙邊區域投資貿易合作機制,推動新興領域經濟治理規則和國際金融治理規則制定;另一方面,以推動構建人類命運共同體為主線,推動完善全球經濟治理體系,構建開放型世界經濟。此外,隨著科技發展和經濟全球化程度的提高,新問題不斷涌現,市場變得更為復雜,市場主體行為的外部性會被放大,如技術負外部性問題、全球性經濟金融風險問題等,政府應重點解決此類外部性問題,將各行為主體造成的社會成本內部化,加強監管執法力度。新發展格局將深刻影響政府與市場的關系,隨著現代市場經濟體系的不斷完善,市場會更有效地滿足人們多種需求,未來政府職能應在加強監管和信息披露方面發揮更多作用,提高市場的有效性、公平性和透明性。同樣,新型全球化過程中監管工具等政府干預外的經濟政策工具越發重要。

        國家治理能力提升是構建新發展格局的重要動力源,改革開放以來的實踐經驗顯示,國家治理模式隨著經濟發展需要處于動態調整中,當經濟發展面臨某種制約瓶頸,政府為促進本地區經濟增長會進行“倒逼式”改革,放松或消除面臨的約束以實現經濟持續增長,當面臨新的約束時政府將進行新一輪的改革。當前,我國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史戰略交匯期,應重點推進國家治理體系和治理能力現代化,提升國家治理效能,為構建新發展格局持續注入強勁動力。

        (作者為北京大學校長助理,北京大學經濟學院院長、教授、博導)

        【參考文獻】

        ①董志勇、李成明、吳景峰:《我國金融對外開放歷程及其戰略取向》《改革》,2018年第9期。

        原文鏈接:新發展格局與國家治理效能提升

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